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“執行難”是債權人最為擔心的問題之一,金融資產管理公司也不例外。
涉及金融資產管理公司的處置不良資產案件,具有訴訟標的額大、債務人多是國有企業甚至政府部門的特點,因此執行難度高于普通民事案件。
早在2002年,四大金融資產管理公司法律事務部已在廣泛調研和論證的基礎上,聯合擬就《關于金融資產管理公司執行難問題的反映》呈請國家有關部門審閱,并引起了高層領導的高度重視。
2002年10月10日,最高人民法院副院長沈德詠在“全國法院加強執行工作電視電話會議”的講話中坦言,法院執行工作“面臨著十分嚴峻的形勢”,他明確指出,涉及金融機構和金融資產管理公司的案件,涉及國企改制的案件,應為當前清理執行積案的工作重點。
以同一時期信達資產管理公司長沙辦事處的數據為例,其在湖南省范圍內尚待執行的案件有176件,標的額高達21億,雖然已交納訴訟費用、執行費用2000多萬元,但已執行債權僅為1.9億。不難理解,“執行難”問題已嚴重影響了四大金融資產管理公司最大化回收不良貸款、保全國有資產、化解金融風險的經營目標。因此,如何解決不良資產案件的“執行難”,就成了一個極具理論意義和實踐意義的課題。
不良資產案件“執行難”的成因
(一)外部原因
不良資產案件“執行難”首先是外部原因作用的結果,這些原因概括起來主要有如下四點。
第一,被執行人信用缺失。市場經濟是法治經濟、信用經濟,在社會轉型時期,由于觀念變化過速加之法律滯后及不健全,導致我們的許多企業缺乏以“誠實信用、正當競爭”來經營企業的價值觀。在許多經營者頭腦中,守法經營觀念很差,為了追求利潤最大化,不惜占用他人資金或財產作為自己發展的手段,不講商業信譽,認為逃債有利、廢債發財、賴債不會坐牢,甚至將正當經營、積極償債的行為當做不合時宜的表現。在不良資產案件執行過程中,被執行人以各種方式、理由實施逃廢債行為,正是這種信用缺失的典型表現。
第二,法律和政策的不完善。隨著全社會對處置不良資產問題關注度的不斷提高,有關調整不良資產處置關系的法律政策已有相當程度的改善,但目前仍存在著大量不利于不良資產處置的法律規定、政策以及立法和政策上的空白,這些便是造成不良資產案件“執行難”的又一重要的外部原因。具體而言:
其一,公司法對債權人保護尚不到位。公司自有財產對債務承擔有限責任是企業對外承擔責任的一般原則,也是世界各國公司法的共同規則。但由于我國關聯企業法律制度中欠缺對公司股東濫用有限責任的限制,沒有相應的制衡機制來規范和控制企業利用關聯交易損害債權人利益的行為,在此情況下,目前的法人制度實際上是嚴格的股東有限責任;
加之我們的社會目前信用基礎和信用理念都較薄弱,從而使金融資產管理公司在面對關聯企業客戶通過關聯交易侵害自己的債權時,難以找到切實可行的合法、有效的手段來維護自己的債權。實踐中關聯企業逃避資產管理公司債權的種種表現也正是利用了現行關聯企業法律制度的上述弱點大量實踐案例表明,關聯企業法律制度存在的缺陷及法律漏洞在一定程度上使公司有限責任制度變成了公司股東逃避法律責任的工具,甚至異化為一種難以追究股東責任的法律障礙,成為控制公司逃廢債務、獲取法外利益的“合法”工具。受關聯企業法律制度立法缺陷的影響,在目前的金融不良資產處置訴訟中,甚至存在著將有限責任絕對化的傾向,即認為不管在何種情況下,股東的責任都僅限于其出資額,而不管控制公司的惡意行為會給作為債權人的金融資產管理公司造成何種程度的損害。
其二,破產制度不完善。在司法實踐中,相當一部分被執行人無力履行債務或資不抵債的案件,實質上也構成破產案件。目前,由于我國的破產法修改工作尚在進行當中,現行破產法律又未能得到有效的執行,致使大量已經完全具備破產條件的國有企業仍然作為市場主體存在著,并成為影響社會經濟發展的不安定因素或“定時炸彈”。現行破產法律制度存在的主要問題有二:
一是破產法制體系的不完備。現行調整破產法律關系的立法主要有破產法和民事訴訟法的企業法人破產還債程序。其中,前者規定的破產主體僅為全民所有制企業,后者將主體定為所有的企業法人。但是,對于非法人組織,如合伙企業、個人獨資企業及一般自然人的破產,目前尚沒有相應的立法規定。
二是現行破產法未能且難以得到有效的執行。由于破產法的適用對象是國有企業破產案件,盡管目前具備破產條件的國有企業已有很多,但能夠真正進入破產程序的卻很少,這除了立法上的原因外,破產企業職工的安置問題往往成了國有企業難以破產的重要原因。在社會保障制度滯后的情況下,如果嚴格執行破產法將不可避免地造成國有企業大面積破產,而企業職工無法得到及時有效的安置,必然會增加社會的不穩定因素,甚至引起社會動蕩,最終仍然會引起“執行難”的后果。
其三,執行立法滯后。我國的執行法制在整體上尚缺乏系統性、全面性及完整性,目前法院開展執行工作的最基本法律依據是《中華人民共和國民事訴訟法》第三編中的第207條至236條,這些條文過于原則,操作性也不強。最高人民法院于1992年7月出臺的《關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》和1998年6月出臺的《關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》以及其他一些針對執行工作中具體問題的司法解釋,雖在一定程度上彌補了立法上的不足,但仍不夠完善、系統,不能完成滿足執行工作的實際需要。司法實踐表明,執行工作中對某些問題的處理于法無據是造成“執行難”的最直接原因之一。
其四,法院內部執行制度的不合理。為應對執行案件數量居高不下的局面,顯示執行工作的成果,法院系統普遍建立了以執行結案率為主要指標的執行工作考核機制。為了達到結案率的要求,法院和執行法官往往在年中和年底這兩個關鍵時期采取要求債權人申請執行中止(暫緩執行)或者通過制發“債權憑證”等辦法突擊結案。這種執行工作考核機制給不良資產執行案件造成的影響是,致使許多本來有希望得以執行的案件因被中止或者領取債權憑證后變得難以執行,從而使債務人乘機轉移資產,躲避執行。
第三,地方政府干預。從一定意義上講,只要存在區域經濟就有可能出現地方保護主義。區域經濟的存在決定了當地經濟狀況與當地利益直接相關,也與當地人們的切身利益密不可分,作為地方政府自然要維護當地利益。因此,有些地方政府或明或暗采取多種手段干預執行案件。比如有些地方出于局部利益的考慮,對一些企業實行所謂“掛牌保護”,外地法院不得對這些企業進行執行。甚至規定本地銀行對外地法院凍結的款項不得協助劃撥。有些地方以文件形式或口頭規定,執行某些企業必須報請某級領導批準。這些現象都是導致借款人有財產執行而不依法執行的原因。
金融資產管理公司的債務人中,有不少是在傳統企業制度下由各級地方政府開辦的,或者與地方政府有著千絲萬縷的聯系。當金融資產管理公司對這類企業提起償還債務訴訟并申請債權執行時,地方政府常常通過行政干預阻礙這類案件的執行。例如,某金融資產管理公司辦事處就曾遭遇法院已全額查封保證人存款,因行政及司法干預而長達20余月未獲執行的情況。
第四,司法不公。如上所述,地方法院由于因體制上原因,其人、財、物都隸屬于地方,在這種情況下是難以拒絕地方政府干預的,因此法院為了維系自身利益而保護地方經濟利益也就在所難免。
例如:2002年某地區中級法院對債務人所欠貸款抵押物的房產及土地進行拍賣,用于清償其所欠資產管理公司的貸款本息531.4萬元,由于流拍,作為債權人的金融資產管理公司申請法院在省級報刊上刊登拍賣公告,但被法院拒絕。隨后,法院違反國家“對通過劃撥方式取得的土地使用權,不能作為當事人財產裁定”的明確規定,裁定以債務人未抵押且以劃撥方式取得的土地使用權作價455.75萬元償還資產管理公司債務,資產管理公司多次申請法院撤銷該民事裁定書,要求依法執行債務人的抵押房產及土地,但被法院以維系債務人公司的職工生存和社會穩定為理由駁回。
通過上述案例不難理解,長期以來法院作為“政法機關”一直是地方政府的一個職能部門(司法的行政化),與政府其他部門并沒有什么顯著的區別,法院也因體制原因很難樹立司法的權威性,司法的地方化也就在所難免,其帶來的一個嚴重后果就是如上例所示,法院有法不依,執法不公,部分法官和法院以各種站不住腳的“借口”或“理由”來損害債權人的權益。
(二)內部原因
造成不良資產案件“執行難”的內部原因也有很多,歸納起來主要有下述三點。
第一,訴訟時機選擇不當。在“執行難”的不良資產處置案件中,有相當一部分是因主債務人經營嚴重惡化、巨額虧損或嚴重資不抵債,幾乎無財產可供執行造成的。而對于債務人上述原本幾乎無財產可供執行的不良資產案件,金融資產管理公司卻從避免因喪失訴訟時效而承擔責任或基于加快不良資產處置進度等方面考慮,往往不惜花費巨額訴訟費用被迫起訴。在此情況下,訴訟的結果已十分明朗:官司肯定勝訴,但勝訴判決肯定無法執行。如此即使花費巨額訴訟費用,只能得到一紙根本無法執行的判決。
第二,訴訟準備不到位。訴前論證不充分,訴前、訴中財產保全措施不到位,也是造成金融資產管理公司勝訴后債權難以得到順利執行的重要原因之一。由于缺乏訴前準備工作,沒有對債務人企業的經營狀況尤其是財產狀況及其歸屬進行摸底調查,或訴前及訴訟中沒有采取必要的財產保全措施,給企業轉移財產提供了可乘之機,致使案件勝訴后判決難以執行。
第三,執行措施、執行手段過于單一。由于各種原因,金融資產管理公司勝訴案件的執行對象往往限于主債務人或擔保人的土地、房屋等不動產,執行措施主要是查封、拍賣,這種執行措施及執行手段的單一化,將在一定程度上影響執行力度及效果,甚至導致執行不能。
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