供給側結構性改革視角下企業破產難成因分析
資料來源：轉載自破產與重組研究中心微信公眾號
文章來源：中圖分類號：F841.0；F275 文獻標識碼：A 文章編號：1009-4350-2017（03）-0062-04
作者：鐘志強、盧小偉、周科
摘要：2015年召開的中央經濟工作會議提出：要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。由于市場退出機制不健全和破產實施過程中存在的諸多問題，市場出清過程中產生的“僵尸企業”占用大量信貸、土地資源和市場空間，導致金融風險積聚，嚴重損害地區金融生態環境。本文以金融風險預防和處置實踐行為為依據，對當前加快實施破產的重要意義、實施情況及問題成因等進行了分析探討，并就充分發揮破產制度作用以保障市場化改革順利推進提出相關建議，以期為供給側結構性改革提供決策參考。
關鍵詞：供給側結構性改革 僵尸企業 企業破產 企業重組 破產保障機制 市場化退出機制 區域金融風險 金融生態環境
2015年12月召開的中央經濟工作會議提出：要深入實施以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為主要任務的供給側結構性改革。中央會議認為推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。由此形成了從認識新常態到適應新常態、引領新常態轉變的共識，回答了“為什么要實施改革”“要實現怎么樣的改革”等問題，為做好近期經濟工作指明了方向。在之后的經濟發展實踐中，中央、地方各級政府圍繞增加有效供給，著力提高供給體系質量和效率，提高投資有效性，加快培育新的發展動能，改造提升傳統比較優勢，增強持續增長動力，在壓減過剩產能、去除企業杠桿、降低實體經濟運行成本等方面取得了富有成效的進展。同時我們也看到：在過去經濟上行期，長期以來積累的一些結構性、體制性突出矛盾和問題，影響了供給側結構性改革措施功效的發揮，尤其是結構轉型過程中產生大量的“僵尸企業”，繼續占用信貸、土地、市場空間，依靠銀行、政府等各方持續支持，勉強維持經營，使得原本不適應發展要求的企業依靠補貼，形成了相對與同業的“比較優勢”，造成“劣幣驅逐良幣”現象，為經濟健康發展埋下風險隱患。
在“僵尸企業”市場出清過程中，破產制度，特別是司法重整成為破解去產能、去杠桿，化解金融風險、社會風險難題的可行之選?？v觀國際經濟發展歷程，破產制度作為市場退出法的核心內容，已經成為衡量一個國家市場經濟發展程度的重要指標。中國政法大學破產法與企業重組研究中心李曙光教授研究發現，在市場經濟高度發達的美國，每年破產案件達100 萬件以上（2013 年107.19 萬件；2012 年122.11 萬件；2011 年141.07 萬件）。在2008 年金融危機中，美國依靠成熟的破產制度，對通用、克萊斯勒、福特三大汽車巨頭實施破產保護，實施完整救助計劃及采取嚴格監管措施，最終使企業恢復了正常經營，企業品牌得以保留，員工就業得到保障，成功化解金融風險，成為經典成功案例。
但在我國實踐中，破產研究及制度運行相對滯后，其原因既有認識層面、也有制度設計層面的問題，更不乏市場運行體制性問題。隨著我國經濟發展進入新常態，充分發揮破產在資源配置中的作用，助推經濟轉型升級引起了決策層的高度關注和重視，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“健全優勝劣汰市場化退出機制，完善企業破產制度。”2015 年中央經濟工作會議強調：“要依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。”在深入推進供給側結構性改革工作中，運用好、發展好破產制度被提升到前所未有的高度。
全面認識破產制度內涵
（一）破產的概念
破產可以細分為企業破產和個人破產，是市場主體資不抵債或明顯缺乏償債能力時，從司法層面上調整、清算債權債務的過程。我國尚未建立個人破產制度，只對企業破產作出了規定。企業如同自然人一樣，也存在出生、成長、死亡的過程。在市場經濟制度環境下，企業創設需要得到管理部門的許可，進而開展市場活動，一旦經營失敗，也要從法律層面上作出認定，打破僵局。根據《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）第二條之規定：“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整”。破產可分為重整、和解及破產清算三種形式。除破產清算會最終導致企業的徹底消滅外，前兩種形式都意味著企業的重生。有所區別的是，重組與重整，一字之差含義則大不相同。重組，是指市場主體在自愿協商基礎上，就債權債務關系進行調整的過程，主要包括資產重組和債務重組。重整，則是在法院的組織下，在破產管理人、債權人、債務人具體實施下，根據企業破產法規定對企業公司治理、所有者權益、經營發展、債權債務作出綜合安排的法律程序
（二）實施破產的優勢
一是為破產企業提供有力的司法保護。依據法律規定，企業在法院受理破產申請后將會獲得全面的法律保護：如附利息的債權自重整申請受理時起停止計息；已經開始而尚未終結的有關債務人的民事訴訟或者仲裁應當中止；有關債務人財產的保全措施應當解除，執行程序應當中止；在重整期間，企業仍可在破產管理人的組織下繼續經營。二是防范和化解區域金融風險。在信用風險高發頻發背景下，銀行慎貸、惜貸現象較為突出，部分企業隨即陷入資金困境，不能及時或根本無法清償銀行債務，導致不良貸款率持續攀升。2015 年末，全國銀行業金融機構不良貸款及關注貸款余額分別為1.3 萬億和2.9 萬億，同比分別增長51.3% 和37.5%，不良貸款率及關注貸款率達到為1.67%和3.79%。此外，企業資金鏈緊繃，使得企業聯保、隱形互保風險隱患逐步暴露，企業擔保鏈風險向實體經濟傳遞的態勢非常明顯。通過破產程序，及時讓資不抵債、無法繼續經營的企業破產，有利于阻斷金融風險傳染蔓延態勢。據溫州中院對外披露數據顯示，2013~2015 年，該市法院系統通過破產審理化解不良資80.21 億元，對處置當地金融風險起著重要作用。三是有效保留企業核心競爭力。相比于企業注銷、吊銷等徹底毀滅方式，運用破產重整程序，采取將問題資產與優質資產相剝離的方式，可以為企業保留客戶資源、行業資質、產品專利等核心資產，為企業東山再起奠定堅實基礎。例如溫州中城集團、海鶴藥業通過司法重整保存了特級建筑行業資質、百年品牌和51 個藥準字號，為新企業重新崛起提供了有力支撐。
我國破產制度實施情況
（一）制度框架初步搭建
我國現已基本形成以《企業破產法》《民事訴訟法》為主干、相關司法解釋為配套的破產法律體系，內容涵蓋破產申請和受理、破產重整及和解計劃的制定和實施，破產清算、破產管理人指定及費用薪酬管理辦法等，基本做到了破產領域有法可依。在“三去一降一補”為主要任務的供給側結構性改革背景下，法院系統通過開展破產審理改革試點、推動基層院設立破產法庭、發布破產案件典型案例；地方政府、銀監、國資等有關部門，在市場化原則下，協調各方采取庭外重組，加速破產處置。如二重以“現金受償+ 以股抵債+ 保留負債”的重組方案化解了風險；新星源通過破產重整實現有擔保債權及工程、職工、稅款等全額清償，無擔保普通債權按21.16% 比例清償，為同類型案件最高清償比例。這些探索為下一步破產法修改完善豐富了實踐經驗。
（二）執行效果總體不佳
2007 年6 月1 日，自修改后的《企業破產法》實施以來，執行效果不盡人意，呈現出以下特點：一是法院審結破產案件不增反降。據最高人民法院公開數據顯示，全國破產案件審結數由2007 年的4200 件下降至2015年的2418 件。采取吊銷注銷退出市場企業數遠遠大于破產，且呈逐年增加趨勢，近年來每年約70 多萬戶企業通過吊銷、注銷退出市場，司法破產僅有約2000 戶。
二是破產企業地區分布不均。破產案件集中分布在東部沿海經濟發達地區。以2015 年為例，全國審結企業破產2418 件，其中浙江312 件、江蘇227 件，江浙兩省法院審結量占全國比重達22.30%。此外，同一省區內部也不均衡，2015 年溫州破產企業占到了浙江全省的50.60%，江蘇省法院受理企業破產案件1341件，主要集中在南京、徐州及無錫三個地區，分別占比14.70%、11.71%、11.41%。
三是破產案件審結耗時長，破產清償率低。企業破產案件不同于一般的民商事案件，其案情復雜、審理周期長，法律對破產案件審理尚沒有明確的審限規定。經統計，一般企業破產案件的審理周期基本需要1~2 年時間，個別案件甚至更長。如2012 年6 月，浙江玻璃股份公司在紹興中院的組織下啟動破產重整程序，后因多種客觀因素影響，重整計劃草案未通過，轉入破產清算，2013 年12 月終止破產程序；江西賽維集團下三家子公司光伏硅公司、硅片公司和電池片公司的普通債權清償率分別為11.84%、6.78% 和3.40%，與2013 年初光伏行業低迷時期重整的無錫尚德清償率相比，更是大幅降低，當時尚德清償率為31.50%。
企業破產難的成因分析
（一）從社會端看，缺乏理性看待破產的市場化環境
由于破產制度宣傳普及不到位，社會公眾對于企業破產認識較為模糊，認為企業破產就是經營徹底失敗，意味著企業關停，資產變賣，職工下崗，公眾對此諱莫如深，有意向破產的企業要承受來自職工、社會各方的巨大壓力，職工聚集政府、企業辦公大樓反映情況、抗議合法權益受損的事件時常見諸于報端。在德陽二重、內江川威破產處置過程中發生的職工及家屬聚集“討說法”的群體性事件均在當地引發不小震動。政府出于民生、政績、地區發展形象等因素考量，也不愿輕易讓轄區企業隨意破產，特別是在經濟下行期，更傾向于采取動用行政資源扶持困難企業，如大部分省區普遍設立的企業應急周轉金“借新還舊”，協調銀行抽資暫緩，提供優惠利率，允許企業以等價置換抵押，或是直接采取政府墊資、減免稅收等“財政輸血”方式進行綜合幫扶，希望用時間換空間。四川省人民政府辦公廳2015 年發布的《關于進一步緩解企業融資難、融資貴問題的通知》就明確要求，各市（州）和有條件的縣（市、區）要因地制宜設立企業應急轉貸資金。上述幫扶政策為穩定社會經濟發展起到了重要作用，但其中也不乏“僵尸企業”混入其中，對幫扶政策產生擠出效應，占用大量資源的同時卻使風險積聚上升。綜上，其根本原因在于沒有認識到企業破產其實是一種正常的市場經濟行為，符合優勝劣汰和資源配置規律。這種認識上的不到位，客觀上為企業正常破產帶來了無形的障礙。
（二）從企業端看，內控不足導致退出決策兩難
我國企業生命周期較短，公司治理不健全，財務管理不規范，在法院指定破產管理人接管企業后，引發股東問題二次釋放擔憂，對恢復正常經營缺乏信心。一是偽造會計賬簿、購銷不出具發票等偷逃稅款財務情況較為普遍。存在部分股東個人財產與企業財產高度混同，隨意挪用企業資金、資產等違反《公司法》行為。加之高昂的員工工資及解約賠償，進入破產程序后，這些問題隨時有暴露的可能，以及隨之而來的法律責任，令諸多企業采取拖延策略，不了了之。二是部分企業主不愿主動面對經營失敗的現實，對于政府救助存有依賴，試圖依靠政府政策幫扶度過難關。三是除了高額銀行負債外，有些企業還涉及大量民間借貸，雖然企業破產后從法律層面上這部分債務會作出了結，予以部分清償，但出于自身及家庭成員安全的考慮，對于申請破產有思想顧慮。四是困難企業往往存在商業償付危機、欠薪、欠稅、銀行不良記錄等，更有甚者被納入行業監管“黑名單”、法院失信被執行人名單，喪失商業和社會信用，信用污點成為企業后續經營發展面臨的巨大難題。
（三）從銀行單看，低清償率引發資產安全顧慮
作為經營風險的行業，銀行自身對于風險有著敏銳的洞察能力。對企業采取破產措施，銀行同樣面臨諸多風險和不確定因素，直接影響清償率的高低。第一，錯失訴訟時機風險。銀行相關內控制度建設較為完善，在法律程序性把控上較為規范，相關產權抵押、擔保落實充分，證照齊全，勝訴率較高。在貸款管控過程中發現企業有破產風險，搶先于其他債權提起訴訟或實現擔保物權程序解決，有利于最大限度減少損失。從提高清償率的角度，采取破產程序無疑會使銀行錯過清償機會。第二，假借破產“合法逃債”風險。部分企業主假借破產之名，實行逃廢債之實，從已發生的逃廢債案例看，通過關聯公司、假離婚、虛構債權、會計造假、“跑路”、惡意拖延訴訟等方式轉移有效資產，阻礙司法審理情況層出不窮。第三，過度擔責風險。破產過程中，特別是處理國有企業和地區重要骨干民企破產中，常由政府牽頭主導的重組、清算對金融債權保護不夠，銀行承擔過多社會責任。第四，破產可能導致清償不確定性。進入破產程序后，債權處置的主動權將受到限制。根據《企業破產法》第31 條和第32 條規定，法院受理前1 年內“債務人對沒有財產擔保的債務提供財產擔保的”或“對未到期的債務提前清償的”，破產受理前6 個月內的個別清償行為，即使是正常清收行為，也同樣存在被法院撤銷的風險。此外，《企業破產法》賦予法院對重整計劃的強制裁定權，一旦法院運用強制裁定權強行通過重整計劃，即使是有抵押的銀行債權，也可能采取留債、債轉股等方式綜合清償。在“江西賽維案”中，12 家銀行合計債權約270 億元，盡管銀行債權組兩次投票反對，新余中院仍強行裁定通過重整方案，最終收回40 億元，虧損約230 億元。
（四）從法院端看，審判資源與破產處置需求不匹配
法院作為我國企業破產的主導部門，既是企業破產的組織者，也是破產案件的終局裁判者，在整個破產案件的處置流程中起著舉足輕重的作用。但是，案件審理難成為長期困擾破產處置的難題，究其原因既有司法系統審判資源配置的問題，也有部門間協調配合的問題。一是機構和隊伍建設滯后。除極少數地區法院設有專門清算與破產審判庭外，在絕大多數中級法院和基層法院，破產案件多只集中在商事庭審判，且具有破產知識背景和審判能力的法官較為缺乏。二是內部考核機制不合理。從法官考核的角度，破產案件的工作量和復雜度大幅超過普通民事案件，審理周期長，對辦案法官結案考核影響較大。三是破產案件協調難度較大。破產處置涉及面廣，需要社保、稅務、工商、住建、國土、銀行等多方面的大力配合，特別是國有企業破產，難度將進一步加大。法院缺乏法律強制力授權，協調處置較為困難，從實踐上看，涉及到重大案件時仍然必須依靠地方政府牽頭協調。
（五）從管理人看，激勵不足成為市場發展瓶頸
由于我國破產市場化進程緩慢，存在市場小、利潤低、難度大等突出問題，律師事務所、會計師事務所等專業中介組織擔任破產管理人動力不足。根據最高法《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（法釋〔2007〕8 號）規定，我國破產管理人采取名冊制管理模式，由法院自行組織編制，經本院評審委員會通過后，向社會公告。破產管理人在本級法院管理人名單中隨機產生，且一經指定，管理人不得無故拒絕。這樣的選任方式不利于調動中介組織主動改進中介服務、提升破產管理水平的積極性，投入與預期產出收益具有很大不確定性。從對破產管理人監管上看，破產管理人由管轄法院指定產生，向法院報告工作對法院負責，但其代表的主要是廣大債權人的利益。雖然法律賦予債權人會議因破產管理人不當履職行為的提請更換權，但批準與否仍由法院決定。其次，有的破產企業資不抵債，負債率高，破產費用得不到有效保障，缺乏正向激勵，造成了破產案件數萎縮與破產管理人市場發展不足的惡性循環。
政策建議
（一）堅持市場化導向，推進破產法治化進程
加大破產法律政策宣傳力度，樹立牢固的市場經濟意識，特別是抓住領導干部這個關鍵環節，在充分尊重市場在資源配置中的決定性作用基礎上，努力做到有所為，有所不為。在救助對象上，要謹慎甄別困難企業是否具備系統性、重要性。救助時機上，要在盡可能窮盡企業自救、兼并重組等市場自發手段后，方可實施。對于落后、過剩產能缺乏市場前景、不符合國家產業發展政策的“僵尸企業”，要采取果斷有效措施，加快市場出清。及時修訂《貸款通則》《商業銀行法》中“銀行免除債務需要國務院批準”“銀行不能直接持有非金融企業股權”條款，賦予商業銀行一定免除貸款人債務自主決定權和短期持有非金融企業股權，增加司法重整成功率。
（二）加強資源協調整合，健全完善破產保障機制
針對當前實際，建立常設企業破產工作領導小組機制和定期議事協調制度，由行政首長擔任組長，增強法院協調各有權行政部門的效率，條件成熟時，可考慮設立破產管理局、跨區域破產法院進一步推動《企業破產法》實施；支持地方政府從財政列支破產處置基金專項支出，有效解決部分困難企業破產啟動資金短缺問題，暢通市場退出渠道；加快破產信息平臺等基礎設施建設，推動破產信息公開化、陽光化，確保信息準確度，及時發布破產處置情況，穩定各利益相關主體預期，為引進戰略投資者創造有利條件。
（三）優化破產審判管理，嚴厲打擊逃廢債務行為
以最高法部署在全國中級法院設清算與破產審判庭為契機，加快專業破產審判機構和法官隊伍建設，在有條件的基層法院設置破產合議庭；制定與破產案件審判難度和工作量相匹配的績效考核制度，給予適當傾斜；改善優化內部審判流程，對破產案件進行分類管理，對債權債務清楚、利益各方意見較為一致的案件，簡化審理程序；積極支持庭外資產、債務預重組；強化執破程序銜接，在執行案件中，符合破產條件的，積極引導申請執行人采取提請破產，統籌解決被訴企業一攬子債務問題；充分尊重債權人會議意見，謹慎使用強制裁定權；堅決打擊各種逃廢債權行為，充分利用訴訟強制、處罰等手段遏制虛假訴訟、惡意拖延訴訟進程等違法行為；加強同公安、檢察機關執法合作，堅決打擊抽逃注冊資本、偽造會計賬簿、職務侵占、拒不支付勞動報酬等犯罪行為。
（四）構建競爭激勵機制，培育發展破產管理人市場
轉變思維，著眼制約破產管理市場發展的關鍵環節，構建市場化的激勵機制，充分調動法律、會計等專業機構參與破產處置的積極性。建議調整現有司法解釋采用的名冊式管理模式，制定管理人資質等級制度，打破一般案件只能在本院名單中指定的局限性；對管理人原則上隨機產生制定方式進行調整，統一由全國破產案件信息平臺發布招標，由債權人會議和法院共同確定，增強債權人在破產管理人選任中的話語權，擴大管理人指定范圍；引入績效管理手段，對在管理過程中對恢復正常經營、產生經濟價值、防止資產減損有突出貢獻的，給予適當經濟獎勵和等級評定加分，激活和壯大破產管理人市場。
（五）信用懲戒與修復結合，為企業重返市場創造條件
首先，充分發揮征信系統在鼓勵誠信經營、懲戒失信市場主體、促進市場經濟良性發展中的積極作用。切實落實國家發改委、最高法院等44 部門《對失信被執行人實施聯合信用懲戒合作備忘錄》、中辦國辦《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》，對拒不履行法院判決裁定、拖欠稅款、工資社保和因重大違法行為被納入行業監管“黑名單”的經濟主體（含負有直接責任的個人）采取聯合懲戒限制措施，加大違法成本，督促其履行法律義務，徹底扭轉其拖而不破，逃避責任預期。其次，建議借鑒國際經驗，適時建立我國信用修復機制，解決實踐中破產企業喪失商業信譽、社會信譽寸步難行問題。對于企業股東發生實質性變更、主動履行完法律責任、一定時期內不再違反行業監管法規的予以刪除。在刪除前，由各職能部門在收到法院生效裁定后，應予以正面標注，以便從法律層面與將新企業與破產前企業劃分開來，并配套幫扶措施，為破產重整后企業重新回歸市場創造有利條件。
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浙公網安備?33010202000630號 
