供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下企業(yè)破產(chǎn)難成因分析
資料來源：轉(zhuǎn)載自破產(chǎn)與重組研究中心微信公眾號
文章來源：中圖分類號：F841.0；F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-4350-2017（03）-0062-04
作者：鐘志強、盧小偉、周科
摘要：2015年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。由于市場退出機制不健全和破產(chǎn)實施過程中存在的諸多問題，市場出清過程中產(chǎn)生的“僵尸企業(yè)”占用大量信貸、土地資源和市場空間，導(dǎo)致金融風(fēng)險積聚，嚴(yán)重?fù)p害地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境。本文以金融風(fēng)險預(yù)防和處置實踐行為為依據(jù)，對當(dāng)前加快實施破產(chǎn)的重要意義、實施情況及問題成因等進(jìn)行了分析探討，并就充分發(fā)揮破產(chǎn)制度作用以保障市場化改革順利推進(jìn)提出相關(guān)建議，以期為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供決策參考。
關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 僵尸企業(yè) 企業(yè)破產(chǎn) 企業(yè)重組 破產(chǎn)保障機制 市場化退出機制 區(qū)域金融風(fēng)險 金融生態(tài)環(huán)境
2015年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：要深入實施以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為主要任務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。中央會議認(rèn)為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求。由此形成了從認(rèn)識新常態(tài)到適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)轉(zhuǎn)變的共識，回答了“為什么要實施改革”“要實現(xiàn)怎么樣的改革”等問題，為做好近期經(jīng)濟(jì)工作指明了方向。在之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐中，中央、地方各級政府圍繞增加有效供給，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，提高投資有效性，加快培育新的發(fā)展動能，改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢，增強持續(xù)增長動力，在壓減過剩產(chǎn)能、去除企業(yè)杠桿、降低實體經(jīng)濟(jì)運行成本等方面取得了富有成效的進(jìn)展。同時我們也看到：在過去經(jīng)濟(jì)上行期，長期以來積累的一些結(jié)構(gòu)性、體制性突出矛盾和問題，影響了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施功效的發(fā)揮，尤其是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生大量的“僵尸企業(yè)”，繼續(xù)占用信貸、土地、市場空間，依靠銀行、政府等各方持續(xù)支持，勉強維持經(jīng)營，使得原本不適應(yīng)發(fā)展要求的企業(yè)依靠補貼，形成了相對與同業(yè)的“比較優(yōu)勢”，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展埋下風(fēng)險隱患。
在“僵尸企業(yè)”市場出清過程中，破產(chǎn)制度，特別是司法重整成為破解去產(chǎn)能、去杠桿，化解金融風(fēng)險、社會風(fēng)險難題的可行之選。縱觀國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，破產(chǎn)制度作為市場退出法的核心內(nèi)容，已經(jīng)成為衡量一個國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要指標(biāo)。中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心李曙光教授研究發(fā)現(xiàn)，在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的美國，每年破產(chǎn)案件達(dá)100 萬件以上（2013 年107.19 萬件；2012 年122.11 萬件；2011 年141.07 萬件）。在2008 年金融危機中，美國依靠成熟的破產(chǎn)制度，對通用、克萊斯勒、福特三大汽車巨頭實施破產(chǎn)保護(hù)，實施完整救助計劃及采取嚴(yán)格監(jiān)管措施，最終使企業(yè)恢復(fù)了正常經(jīng)營，企業(yè)品牌得以保留，員工就業(yè)得到保障，成功化解金融風(fēng)險，成為經(jīng)典成功案例。
但在我國實踐中，破產(chǎn)研究及制度運行相對滯后，其原因既有認(rèn)識層面、也有制度設(shè)計層面的問題，更不乏市場運行體制性問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，充分發(fā)揮破產(chǎn)在資源配置中的作用，助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級引起了決策層的高度關(guān)注和重視，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。”2015 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強調(diào)：“要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。”在深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作中，運用好、發(fā)展好破產(chǎn)制度被提升到前所未有的高度。
全面認(rèn)識破產(chǎn)制度內(nèi)涵
（一）破產(chǎn)的概念
破產(chǎn)可以細(xì)分為企業(yè)破產(chǎn)和個人破產(chǎn)，是市場主體資不抵債或明顯缺乏償債能力時，從司法層面上調(diào)整、清算債權(quán)債務(wù)的過程。我國尚未建立個人破產(chǎn)制度，只對企業(yè)破產(chǎn)作出了規(guī)定。企業(yè)如同自然人一樣，也存在出生、成長、死亡的過程。在市場經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下，企業(yè)創(chuàng)設(shè)需要得到管理部門的許可，進(jìn)而開展市場活動，一旦經(jīng)營失敗，也要從法律層面上作出認(rèn)定，打破僵局。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）第二條之規(guī)定：“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規(guī)定進(jìn)行重整”。破產(chǎn)可分為重整、和解及破產(chǎn)清算三種形式。除破產(chǎn)清算會最終導(dǎo)致企業(yè)的徹底消滅外，前兩種形式都意味著企業(yè)的重生。有所區(qū)別的是，重組與重整，一字之差含義則大不相同。重組，是指市場主體在自愿協(xié)商基礎(chǔ)上，就債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程，主要包括資產(chǎn)重組和債務(wù)重組。重整，則是在法院的組織下，在破產(chǎn)管理人、債權(quán)人、債務(wù)人具體實施下，根據(jù)企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定對企業(yè)公司治理、所有者權(quán)益、經(jīng)營發(fā)展、債權(quán)債務(wù)作出綜合安排的法律程序
（二）實施破產(chǎn)的優(yōu)勢
一是為破產(chǎn)企業(yè)提供有力的司法保護(hù)。依據(jù)法律規(guī)定，企業(yè)在法院受理破產(chǎn)申請后將會獲得全面的法律保護(hù)：如附利息的債權(quán)自重整申請受理時起停止計息；已經(jīng)開始而尚未終結(jié)的有關(guān)債務(wù)人的民事訴訟或者仲裁應(yīng)當(dāng)中止；有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)的保全措施應(yīng)當(dāng)解除，執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)中止；在重整期間，企業(yè)仍可在破產(chǎn)管理人的組織下繼續(xù)經(jīng)營。二是防范和化解區(qū)域金融風(fēng)險。在信用風(fēng)險高發(fā)頻發(fā)背景下，銀行慎貸、惜貸現(xiàn)象較為突出，部分企業(yè)隨即陷入資金困境，不能及時或根本無法清償銀行債務(wù)，導(dǎo)致不良貸款率持續(xù)攀升。2015 年末，全國銀行業(yè)金融機構(gòu)不良貸款及關(guān)注貸款余額分別為1.3 萬億和2.9 萬億，同比分別增長51.3% 和37.5%，不良貸款率及關(guān)注貸款率達(dá)到為1.67%和3.79%。此外，企業(yè)資金鏈緊繃，使得企業(yè)聯(lián)保、隱形互保風(fēng)險隱患逐步暴露，企業(yè)擔(dān)保鏈風(fēng)險向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)傳遞的態(tài)勢非常明顯。通過破產(chǎn)程序，及時讓資不抵債、無法繼續(xù)經(jīng)營的企業(yè)破產(chǎn)，有利于阻斷金融風(fēng)險傳染蔓延態(tài)勢。據(jù)溫州中院對外披露數(shù)據(jù)顯示，2013~2015 年，該市法院系統(tǒng)通過破產(chǎn)審理化解不良資80.21 億元，對處置當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險起著重要作用。三是有效保留企業(yè)核心競爭力。相比于企業(yè)注銷、吊銷等徹底毀滅方式，運用破產(chǎn)重整程序，采取將問題資產(chǎn)與優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)相剝離的方式，可以為企業(yè)保留客戶資源、行業(yè)資質(zhì)、產(chǎn)品專利等核心資產(chǎn)，為企業(yè)東山再起奠定堅實基礎(chǔ)。例如溫州中城集團(tuán)、海鶴藥業(yè)通過司法重整保存了特級建筑行業(yè)資質(zhì)、百年品牌和51 個藥準(zhǔn)字號，為新企業(yè)重新崛起提供了有力支撐。
我國破產(chǎn)制度實施情況
（一）制度框架初步搭建
我國現(xiàn)已基本形成以《企業(yè)破產(chǎn)法》《民事訴訟法》為主干、相關(guān)司法解釋為配套的破產(chǎn)法律體系，內(nèi)容涵蓋破產(chǎn)申請和受理、破產(chǎn)重整及和解計劃的制定和實施，破產(chǎn)清算、破產(chǎn)管理人指定及費用薪酬管理辦法等，基本做到了破產(chǎn)領(lǐng)域有法可依。在“三去一降一補”為主要任務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，法院系統(tǒng)通過開展破產(chǎn)審理改革試點、推動基層院設(shè)立破產(chǎn)法庭、發(fā)布破產(chǎn)案件典型案例；地方政府、銀監(jiān)、國資等有關(guān)部門，在市場化原則下，協(xié)調(diào)各方采取庭外重組，加速破產(chǎn)處置。如二重以“現(xiàn)金受償+ 以股抵債+ 保留負(fù)債”的重組方案化解了風(fēng)險；新星源通過破產(chǎn)重整實現(xiàn)有擔(dān)保債權(quán)及工程、職工、稅款等全額清償，無擔(dān)保普通債權(quán)按21.16% 比例清償，為同類型案件最高清償比例。這些探索為下一步破產(chǎn)法修改完善豐富了實踐經(jīng)驗。
（二）執(zhí)行效果總體不佳
2007 年6 月1 日，自修改后的《企業(yè)破產(chǎn)法》實施以來，執(zhí)行效果不盡人意，呈現(xiàn)出以下特點：一是法院審結(jié)破產(chǎn)案件不增反降。據(jù)最高人民法院公開數(shù)據(jù)顯示，全國破產(chǎn)案件審結(jié)數(shù)由2007 年的4200 件下降至2015年的2418 件。采取吊銷注銷退出市場企業(yè)數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于破產(chǎn)，且呈逐年增加趨勢，近年來每年約70 多萬戶企業(yè)通過吊銷、注銷退出市場，司法破產(chǎn)僅有約2000 戶。
二是破產(chǎn)企業(yè)地區(qū)分布不均。破產(chǎn)案件集中分布在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。以2015 年為例，全國審結(jié)企業(yè)破產(chǎn)2418 件，其中浙江312 件、江蘇227 件，江浙兩省法院審結(jié)量占全國比重達(dá)22.30%。此外，同一省區(qū)內(nèi)部也不均衡，2015 年溫州破產(chǎn)企業(yè)占到了浙江全省的50.60%，江蘇省法院受理企業(yè)破產(chǎn)案件1341件，主要集中在南京、徐州及無錫三個地區(qū)，分別占比14.70%、11.71%、11.41%。
三是破產(chǎn)案件審結(jié)耗時長，破產(chǎn)清償率低。企業(yè)破產(chǎn)案件不同于一般的民商事案件，其案情復(fù)雜、審理周期長，法律對破產(chǎn)案件審理尚沒有明確的審限規(guī)定。經(jīng)統(tǒng)計，一般企業(yè)破產(chǎn)案件的審理周期基本需要1~2 年時間，個別案件甚至更長。如2012 年6 月，浙江玻璃股份公司在紹興中院的組織下啟動破產(chǎn)重整程序，后因多種客觀因素影響，重整計劃草案未通過，轉(zhuǎn)入破產(chǎn)清算，2013 年12 月終止破產(chǎn)程序；江西賽維集團(tuán)下三家子公司光伏硅公司、硅片公司和電池片公司的普通債權(quán)清償率分別為11.84%、6.78% 和3.40%，與2013 年初光伏行業(yè)低迷時期重整的無錫尚德清償率相比，更是大幅降低，當(dāng)時尚德清償率為31.50%。
企業(yè)破產(chǎn)難的成因分析
（一）從社會端看，缺乏理性看待破產(chǎn)的市場化環(huán)境
由于破產(chǎn)制度宣傳普及不到位，社會公眾對于企業(yè)破產(chǎn)認(rèn)識較為模糊，認(rèn)為企業(yè)破產(chǎn)就是經(jīng)營徹底失敗，意味著企業(yè)關(guān)停，資產(chǎn)變賣，職工下崗，公眾對此諱莫如深，有意向破產(chǎn)的企業(yè)要承受來自職工、社會各方的巨大壓力，職工聚集政府、企業(yè)辦公大樓反映情況、抗議合法權(quán)益受損的事件時常見諸于報端。在德陽二重、內(nèi)江川威破產(chǎn)處置過程中發(fā)生的職工及家屬聚集“討說法”的群體性事件均在當(dāng)?shù)匾l(fā)不小震動。政府出于民生、政績、地區(qū)發(fā)展形象等因素考量，也不愿輕易讓轄區(qū)企業(yè)隨意破產(chǎn)，特別是在經(jīng)濟(jì)下行期，更傾向于采取動用行政資源扶持困難企業(yè)，如大部分省區(qū)普遍設(shè)立的企業(yè)應(yīng)急周轉(zhuǎn)金“借新還舊”，協(xié)調(diào)銀行抽資暫緩，提供優(yōu)惠利率，允許企業(yè)以等價置換抵押，或是直接采取政府墊資、減免稅收等“財政輸血”方式進(jìn)行綜合幫扶，希望用時間換空間。四川省人民政府辦公廳2015 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步緩解企業(yè)融資難、融資貴問題的通知》就明確要求，各市（州）和有條件的縣（市、區(qū)）要因地制宜設(shè)立企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金。上述幫扶政策為穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但其中也不乏“僵尸企業(yè)”混入其中，對幫扶政策產(chǎn)生擠出效應(yīng)，占用大量資源的同時卻使風(fēng)險積聚上升。綜上，其根本原因在于沒有認(rèn)識到企業(yè)破產(chǎn)其實是一種正常的市場經(jīng)濟(jì)行為，符合優(yōu)勝劣汰和資源配置規(guī)律。這種認(rèn)識上的不到位，客觀上為企業(yè)正常破產(chǎn)帶來了無形的障礙。
（二）從企業(yè)端看，內(nèi)控不足導(dǎo)致退出決策兩難
我國企業(yè)生命周期較短，公司治理不健全，財務(wù)管理不規(guī)范，在法院指定破產(chǎn)管理人接管企業(yè)后，引發(fā)股東問題二次釋放擔(dān)憂，對恢復(fù)正常經(jīng)營缺乏信心。一是偽造會計賬簿、購銷不出具發(fā)票等偷逃稅款財務(wù)情況較為普遍。存在部分股東個人財產(chǎn)與企業(yè)財產(chǎn)高度混同，隨意挪用企業(yè)資金、資產(chǎn)等違反《公司法》行為。加之高昂的員工工資及解約賠償，進(jìn)入破產(chǎn)程序后，這些問題隨時有暴露的可能，以及隨之而來的法律責(zé)任，令諸多企業(yè)采取拖延策略，不了了之。二是部分企業(yè)主不愿主動面對經(jīng)營失敗的現(xiàn)實，對于政府救助存有依賴，試圖依靠政府政策幫扶度過難關(guān)。三是除了高額銀行負(fù)債外，有些企業(yè)還涉及大量民間借貸，雖然企業(yè)破產(chǎn)后從法律層面上這部分債務(wù)會作出了結(jié)，予以部分清償，但出于自身及家庭成員安全的考慮，對于申請破產(chǎn)有思想顧慮。四是困難企業(yè)往往存在商業(yè)償付危機、欠薪、欠稅、銀行不良記錄等，更有甚者被納入行業(yè)監(jiān)管“黑名單”、法院失信被執(zhí)行人名單，喪失商業(yè)和社會信用，信用污點成為企業(yè)后續(xù)經(jīng)營發(fā)展面臨的巨大難題。
（三）從銀行單看，低清償率引發(fā)資產(chǎn)安全顧慮
作為經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)，銀行自身對于風(fēng)險有著敏銳的洞察能力。對企業(yè)采取破產(chǎn)措施，銀行同樣面臨諸多風(fēng)險和不確定因素，直接影響清償率的高低。第一，錯失訴訟時機風(fēng)險。銀行相關(guān)內(nèi)控制度建設(shè)較為完善，在法律程序性把控上較為規(guī)范，相關(guān)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保落實充分，證照齊全，勝訴率較高。在貸款管控過程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)有破產(chǎn)風(fēng)險，搶先于其他債權(quán)提起訴訟或?qū)崿F(xiàn)擔(dān)保物權(quán)程序解決，有利于最大限度減少損失。從提高清償率的角度，采取破產(chǎn)程序無疑會使銀行錯過清償機會。第二，假借破產(chǎn)“合法逃債”風(fēng)險。部分企業(yè)主假借破產(chǎn)之名，實行逃廢債之實，從已發(fā)生的逃廢債案例看，通過關(guān)聯(lián)公司、假離婚、虛構(gòu)債權(quán)、會計造假、“跑路”、惡意拖延訴訟等方式轉(zhuǎn)移有效資產(chǎn)，阻礙司法審理情況層出不窮。第三，過度擔(dān)責(zé)風(fēng)險。破產(chǎn)過程中，特別是處理國有企業(yè)和地區(qū)重要骨干民企破產(chǎn)中，常由政府牽頭主導(dǎo)的重組、清算對金融債權(quán)保護(hù)不夠，銀行承擔(dān)過多社會責(zé)任。第四，破產(chǎn)可能導(dǎo)致清償不確定性。進(jìn)入破產(chǎn)程序后，債權(quán)處置的主動權(quán)將受到限制。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第31 條和第32 條規(guī)定，法院受理前1 年內(nèi)“債務(wù)人對沒有財產(chǎn)擔(dān)保的債務(wù)提供財產(chǎn)擔(dān)保的”或“對未到期的債務(wù)提前清償?shù)?rdquo;，破產(chǎn)受理前6 個月內(nèi)的個別清償行為，即使是正常清收行為，也同樣存在被法院撤銷的風(fēng)險。此外，《企業(yè)破產(chǎn)法》賦予法院對重整計劃的強制裁定權(quán)，一旦法院運用強制裁定權(quán)強行通過重整計劃，即使是有抵押的銀行債權(quán)，也可能采取留債、債轉(zhuǎn)股等方式綜合清償。在“江西賽維案”中，12 家銀行合計債權(quán)約270 億元，盡管銀行債權(quán)組兩次投票反對，新余中院仍強行裁定通過重整方案，最終收回40 億元，虧損約230 億元。
（四）從法院端看，審判資源與破產(chǎn)處置需求不匹配
法院作為我國企業(yè)破產(chǎn)的主導(dǎo)部門，既是企業(yè)破產(chǎn)的組織者，也是破產(chǎn)案件的終局裁判者，在整個破產(chǎn)案件的處置流程中起著舉足輕重的作用。但是，案件審理難成為長期困擾破產(chǎn)處置的難題，究其原因既有司法系統(tǒng)審判資源配置的問題，也有部門間協(xié)調(diào)配合的問題。一是機構(gòu)和隊伍建設(shè)滯后。除極少數(shù)地區(qū)法院設(shè)有專門清算與破產(chǎn)審判庭外，在絕大多數(shù)中級法院和基層法院，破產(chǎn)案件多只集中在商事庭審判，且具有破產(chǎn)知識背景和審判能力的法官較為缺乏。二是內(nèi)部考核機制不合理。從法官考核的角度，破產(chǎn)案件的工作量和復(fù)雜度大幅超過普通民事案件，審理周期長，對辦案法官結(jié)案考核影響較大。三是破產(chǎn)案件協(xié)調(diào)難度較大。破產(chǎn)處置涉及面廣，需要社保、稅務(wù)、工商、住建、國土、銀行等多方面的大力配合，特別是國有企業(yè)破產(chǎn)，難度將進(jìn)一步加大。法院缺乏法律強制力授權(quán)，協(xié)調(diào)處置較為困難，從實踐上看，涉及到重大案件時仍然必須依靠地方政府牽頭協(xié)調(diào)。
（五）從管理人看，激勵不足成為市場發(fā)展瓶頸
由于我國破產(chǎn)市場化進(jìn)程緩慢，存在市場小、利潤低、難度大等突出問題，律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等專業(yè)中介組織擔(dān)任破產(chǎn)管理人動力不足。根據(jù)最高法《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》（法釋〔2007〕8 號）規(guī)定，我國破產(chǎn)管理人采取名冊制管理模式，由法院自行組織編制，經(jīng)本院評審委員會通過后，向社會公告。破產(chǎn)管理人在本級法院管理人名單中隨機產(chǎn)生，且一經(jīng)指定，管理人不得無故拒絕。這樣的選任方式不利于調(diào)動中介組織主動改進(jìn)中介服務(wù)、提升破產(chǎn)管理水平的積極性，投入與預(yù)期產(chǎn)出收益具有很大不確定性。從對破產(chǎn)管理人監(jiān)管上看，破產(chǎn)管理人由管轄法院指定產(chǎn)生，向法院報告工作對法院負(fù)責(zé)，但其代表的主要是廣大債權(quán)人的利益。雖然法律賦予債權(quán)人會議因破產(chǎn)管理人不當(dāng)履職行為的提請更換權(quán)，但批準(zhǔn)與否仍由法院決定。其次，有的破產(chǎn)企業(yè)資不抵債，負(fù)債率高，破產(chǎn)費用得不到有效保障，缺乏正向激勵，造成了破產(chǎn)案件數(shù)萎縮與破產(chǎn)管理人市場發(fā)展不足的惡性循環(huán)。
政策建議
（一）堅持市場化導(dǎo)向，推進(jìn)破產(chǎn)法治化進(jìn)程
加大破產(chǎn)法律政策宣傳力度，樹立牢固的市場經(jīng)濟(jì)意識，特別是抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在充分尊重市場在資源配置中的決定性作用基礎(chǔ)上，努力做到有所為，有所不為。在救助對象上，要謹(jǐn)慎甄別困難企業(yè)是否具備系統(tǒng)性、重要性。救助時機上，要在盡可能窮盡企業(yè)自救、兼并重組等市場自發(fā)手段后，方可實施。對于落后、過剩產(chǎn)能缺乏市場前景、不符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的“僵尸企業(yè)”，要采取果斷有效措施，加快市場出清。及時修訂《貸款通則》《商業(yè)銀行法》中“銀行免除債務(wù)需要國務(wù)院批準(zhǔn)”“銀行不能直接持有非金融企業(yè)股權(quán)”條款，賦予商業(yè)銀行一定免除貸款人債務(wù)自主決定權(quán)和短期持有非金融企業(yè)股權(quán)，增加司法重整成功率。
（二）加強資源協(xié)調(diào)整合，健全完善破產(chǎn)保障機制
針對當(dāng)前實際，建立常設(shè)企業(yè)破產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組機制和定期議事協(xié)調(diào)制度，由行政首長擔(dān)任組長，增強法院協(xié)調(diào)各有權(quán)行政部門的效率，條件成熟時，可考慮設(shè)立破產(chǎn)管理局、跨區(qū)域破產(chǎn)法院進(jìn)一步推動《企業(yè)破產(chǎn)法》實施；支持地方政府從財政列支破產(chǎn)處置基金專項支出，有效解決部分困難企業(yè)破產(chǎn)啟動資金短缺問題，暢通市場退出渠道；加快破產(chǎn)信息平臺等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動破產(chǎn)信息公開化、陽光化，確保信息準(zhǔn)確度，及時發(fā)布破產(chǎn)處置情況，穩(wěn)定各利益相關(guān)主體預(yù)期，為引進(jìn)戰(zhàn)略投資者創(chuàng)造有利條件。
（三）優(yōu)化破產(chǎn)審判管理，嚴(yán)厲打擊逃廢債務(wù)行為
以最高法部署在全國中級法院設(shè)清算與破產(chǎn)審判庭為契機，加快專業(yè)破產(chǎn)審判機構(gòu)和法官隊伍建設(shè)，在有條件的基層法院設(shè)置破產(chǎn)合議庭；制定與破產(chǎn)案件審判難度和工作量相匹配的績效考核制度，給予適當(dāng)傾斜；改善優(yōu)化內(nèi)部審判流程，對破產(chǎn)案件進(jìn)行分類管理，對債權(quán)債務(wù)清楚、利益各方意見較為一致的案件，簡化審理程序；積極支持庭外資產(chǎn)、債務(wù)預(yù)重組；強化執(zhí)破程序銜接，在執(zhí)行案件中，符合破產(chǎn)條件的，積極引導(dǎo)申請執(zhí)行人采取提請破產(chǎn)，統(tǒng)籌解決被訴企業(yè)一攬子債務(wù)問題；充分尊重債權(quán)人會議意見，謹(jǐn)慎使用強制裁定權(quán)；堅決打擊各種逃廢債權(quán)行為，充分利用訴訟強制、處罰等手段遏制虛假訴訟、惡意拖延訴訟進(jìn)程等違法行為；加強同公安、檢察機關(guān)執(zhí)法合作，堅決打擊抽逃注冊資本、偽造會計賬簿、職務(wù)侵占、拒不支付勞動報酬等犯罪行為。
（四）構(gòu)建競爭激勵機制，培育發(fā)展破產(chǎn)管理人市場
轉(zhuǎn)變思維，著眼制約破產(chǎn)管理市場發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建市場化的激勵機制，充分調(diào)動法律、會計等專業(yè)機構(gòu)參與破產(chǎn)處置的積極性。建議調(diào)整現(xiàn)有司法解釋采用的名冊式管理模式，制定管理人資質(zhì)等級制度，打破一般案件只能在本院名單中指定的局限性；對管理人原則上隨機產(chǎn)生制定方式進(jìn)行調(diào)整，統(tǒng)一由全國破產(chǎn)案件信息平臺發(fā)布招標(biāo)，由債權(quán)人會議和法院共同確定，增強債權(quán)人在破產(chǎn)管理人選任中的話語權(quán)，擴大管理人指定范圍；引入績效管理手段，對在管理過程中對恢復(fù)正常經(jīng)營、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值、防止資產(chǎn)減損有突出貢獻(xiàn)的，給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)獎勵和等級評定加分，激活和壯大破產(chǎn)管理人市場。
（五）信用懲戒與修復(fù)結(jié)合，為企業(yè)重返市場創(chuàng)造條件
首先，充分發(fā)揮征信系統(tǒng)在鼓勵誠信經(jīng)營、懲戒失信市場主體、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展中的積極作用。切實落實國家發(fā)改委、最高法院等44 部門《對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合信用懲戒合作備忘錄》、中辦國辦《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，對拒不履行法院判決裁定、拖欠稅款、工資社保和因重大違法行為被納入行業(yè)監(jiān)管“黑名單”的經(jīng)濟(jì)主體（含負(fù)有直接責(zé)任的個人）采取聯(lián)合懲戒限制措施，加大違法成本，督促其履行法律義務(wù)，徹底扭轉(zhuǎn)其拖而不破，逃避責(zé)任預(yù)期。其次，建議借鑒國際經(jīng)驗，適時建立我國信用修復(fù)機制，解決實踐中破產(chǎn)企業(yè)喪失商業(yè)信譽、社會信譽寸步難行問題。對于企業(yè)股東發(fā)生實質(zhì)性變更、主動履行完法律責(zé)任、一定時期內(nèi)不再違反行業(yè)監(jiān)管法規(guī)的予以刪除。在刪除前，由各職能部門在收到法院生效裁定后，應(yīng)予以正面標(biāo)注，以便從法律層面與將新企業(yè)與破產(chǎn)前企業(yè)劃分開來，并配套幫扶措施，為破產(chǎn)重整后企業(yè)重新回歸市場創(chuàng)造有利條件。
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