43號文+新預算法+50號文+87號文，徹底堵死地方政府違規融資渠道
資料來源：轉載自 Learn基金丨鄒菁律師微信公眾號
文章來源：招商引資內參
作者：未知
基小律說：
近日，財政部近日加急下發“87號文”引發社會高度關注。不少專家認為，目前地方政府違法違規提供擔保，通過政府購買服務、政府引導基金和PPP等方式變相舉債，但中央政府通過之前的國發43號文、新預算法，再加上近期的50號文和87號文，一系列組合拳使得地方政府違法違規融資“堵暗道”全覆蓋工作初步完成，這將會對地方經濟發展產生重要影響。那么今天基小律就為各位轉發“87號文”以及發改委官媒對此問題的分析以供參考。
繼嚴格規范PPP、政府投資基金等政府與社會資本方各類合作行為之后，財政部近日加急下發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預【2017】87號，以下簡稱“87號文”），在堅持政府購買服務改革導向的同時，嚴格限定政府購買服務的范圍、嚴格規范政府購買服務預算管理、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資，并要求切實做好政府購買服務信息公開等。財政部還要求各省級財政部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況，發現違法違規問題的，督促相關地區和單位限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。
中債資信地方政府及城投行業研究團隊認為，自國發43號文和新預算法實施以來，地方政府舉債機制已經逐步成形，建立了限額管理、預算管理、風險處置、日常監督等管理體系，但是對于地方政府的一些“表外債務”即隱性負債并沒有統一的口徑，最典型的是地方政府違法違規提供擔保，通過政府購買服務、政府引導基金和PPP等方式變相舉債。目前，國發43號文、新預算法、國辦函88號文等重申嚴禁地方政府違法違規提供擔保增加地方隱性債務，《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》、財預50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》等亦明確或重申了嚴禁地方政府以PPP、政府投資基金等方式違法違規變相舉債。在此基礎上，針對“偽”政府購買服務泛濫、部分地區“大行政府購買服務之道”變相舉債融資的行為，87號文堅持問題導向，補充50號文，明確禁止地方政府以政府購買服務變相融資，總體實現了對大部分違法違規融資行為（提供違法違規擔保、PPP、政府投資基金、政府購買服務）的政策全覆蓋。
1、重申適用范圍，確立負面清單！
政府購買服務，是指政府將原來直接提供的部分公共服務事項交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同支付費用。上世紀90年代，我國部分地方政府就已經開始推行了政府購買服務。2013年公布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出加大政府購買服務力度。而后財政部于2014年底發布《政府購買服務管理辦法（暫行）》（以下簡稱《管理辦法》）成為政府購買服務的規范性文件。
根據《指導意見》，推行政府購買服務的目的是“轉變政府職能、改善公共服務”，購買內容主要包括教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等領域。而在具體實施中，政府購買服務因其操作流程簡單，開始被地方政府廣泛應用于基礎設施建設項目，以便于融資平臺利用政府購買服務合同進行融資。
鑒于政府購買服務存在被擴大應用的情況，87號文重申了政府購買服務改革目標以及《中華人民共和國政府采購法》對“服務”所指范圍的定義。此次87號文再次明確：嚴禁將“貨物”、“建設工程”（含工程與服務打包項目）、金融機構及融資租賃公司等非金融機構的融資行為納入政府購買服務的范圍，是對原規定的重申和細化，也明確封堵了地方政府將原BT（建設-移交）模式、基礎設施委托代建工程、儲備土地前期開發等做成政府購買服務形式、變相舉債的途徑。
其中，土地儲備前期開發已“開正門”以土地儲備專項債券形式支持其資金需求，但多家機構表示，此次文件對于建設工程、基礎設施建設項目“一刀切”的規定，與此前國務院相關文件支持農村公路養建一體化、各類體育場地、海綿城市、小城鎮建設、地下綜合管廊等采用政府購買服務的精神可能存在沖突，當前文件和財政部有關負責人答記者問亦未做出相關解釋，地方政府對該模式的模糊認知可能會加劇。
此外，文件提出，嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資，但對于符合規定的政府購買服務項目，項目承接主體以政府購買服務合同申請貸款實屬正常融資行為，該禁止性規定在嚴防以虛假政府購買服務合同違法違規舉債的同時，堵住了合規項目方的正常融資渠道。因而，87號文在細化政府購買服務界限、明令禁止以政府購買服務合同違法違規舉債的同時，一定程度上或將抑制地方政府和社會資本方采用該模式的熱情，不利于該模式的推廣，這也與財政部此前希望以推廣政府購買服務模式、規范政企債務界限的初衷存在一定沖突，政府購買服務的應用范圍及相關實施細則有待進一步科學化、明確化。
2、強調預算管理，嚴堵違規舉債！
根據《管理辦法》，政府購買服務的規范流程是先有預算后有購買。而在實際操作中，地方政府常常是先簽訂合同，再取得有關預算的人大決議，與規范流程相違背，有越權和違規舉債之嫌。
對此，87號文從預算管理角度做出了規定。一方面，政府購買服務要堅持先有預算、后簽訂購買服務合同，確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排；另一方面，地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，向金融機構和融資租賃公司等非金融機構進行融資。
87號文明確“政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據，年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務”，中債資信分析師吳冬雯表示，這在制度層面倒逼地方政府根據地區財力合理統籌安排預算資金，有利于減輕其財政支出壓力。
3、城投類公司再融資風險上升！
東北證券分析師張亮認為，87號文與4月底發布的財預50號文同為嚴堵地方政府違規舉債的口子，具有同一類性質。50號文發布后，AA+城投債和AA城投債對比同評級中票利差均上升約1.5BP，而隨著財政部檢查和問責力度影響蔓延，加劇市場對城投債發行主體再融資風險的擔憂，城投債對中票利差有所增加。87號文和50號文對城投類公司融資的限制切中要害，但檢查標準和執行標準仍有模糊的地方，再融資風險主要取決于后續財政部和其他監管部門的檢查力度。
城投債的發行主體，一般償債資金來自于再融資所得資金。43號文發布后，政府對融資平臺的轉型主要方向是市場化運營的國有企業，部分省市對所屬融資平臺采取了注入優質資產等方式，加快融資平臺公司轉型。此類公司實質上已有一定的造血功能，可以采取市場化的融資資質評估，此類城投債發行主體后續受影響較小。
附：
關于堅決制止地方以政府購買服務名義
違法違規融資的通知
財預〔2017〕87號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：
國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）印發后，各地穩步推進政府購買服務工作，取得了良好成效。同時，一些地區存在違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險。根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）、國辦發〔2013〕96號文件等規定，為規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范化解財政金融風險，現就有關事項通知如下：
一、堅持政府購買服務改革正確方向。推廣政府購買服務是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務，有利于加快轉變政府職能、改善公共服務供給、推進財政支出方式改革。政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排。實施政府購買服務改革，要堅持費隨事轉，注重與事業單位改革、行業協會商會與行政主管部門脫鉤轉制改革、支持社會組織培育發展等政策相銜接，帶動和促進政事分開、政社分開。地方政府及其所屬部門要始終準確把握并牢固堅持政府購買服務改革的正確方向，依法依規、積極穩妥地加以推進。
二、嚴格按照規定范圍實施政府購買服務。政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，重點是有預算安排的基本公共服務項目。科學制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項，應當報財政部門審核備案后調整實施。
嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務，不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。政府建設工程項目確需使用財政資金，應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實施。
三、嚴格規范政府購買服務預算管理。政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平，妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接，足額安排資金，保障服務承接主體合法權益。年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。購買主體應當按照批準的預算執行，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有年度預算中統籌安排購買服務資金。購買主體簽訂購買服務合同，應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行。
四、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買服務的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關要求，做到依法合規。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時，應當配合金融機構做好合規性管理，相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規定。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。
五、切實做好政府購買服務信息公開。各地應當將年度預算中政府購買服務總金額、納入中期財政規劃的政府購買服務總金額以及政府購買服務項目有關預算信息，按規定及時向社會公開，提高預算透明度。購買主體應當依法在中國政府采購網及其地方分網及時公開政府購買服務項目相關信息，包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等，確保政府購買服務項目信息真實準確，可查詢、可追溯。堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規行為。
各省級財政部門要充分認識規范政府購買服務管理、防范財政金融風險的重要性，統一思想，加強領導，周密部署，報經省級政府批準后，會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況，發現違法違規問題的，督促相關地區和單位限期依法依規整改到位，并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。
特此通知。
財政部
2017年5月28日
浙公網安備?33010202000630號 
